DECENTRALISATION, FEDERALISME ?

insignecarabotOn pourrait penser que des siécles de centralisation et de bourrage de cranes par les dogmes jacobins empêcherait toute réflexion ou remises en cause des mythes fondateurs de la France, mêmes chez les esprits les plus éclairés. S’il est vrai que l’esprit jacobin, fondé sur des préceptes travestissant la réalité, est encore largement majoritaire dans la population, les élites et le personnel politique français, des exceptions existent fort heureusement.

Ainsi, l’exposé que nous repoduisons ci-après, et qui est le travail d’étudiants en Sciences-Po de Bordeaux, présente honnêtement les données, analyse objectivement les différences entre Etats unitaires, régionaux et fédéraux et tire des conclusions dégagées de toute contingence idéologique. Il faut espérer que de nouvelles mentalités pourrait enfin émerger, dans les sphéres institutionnelles centrales françaises, de ce type de réflexion.

En attendant, seul des esprits naïfs pourraient penser que le jabobinisme français a perdu, au fil du temps, de sa virulence. La même crédulité leur ferait imaginer que le systéme est réformable jusqu’au point de concevoir, dans la France métropolitaine, des institutions dôtées de tous les attributs d’une autonomie réelle : pouvoir législatif, organisation fiscale propre, gouvernement émanant des suffrages d’une collectivité donnée et élaborant une politique différenciée. Force est pourtant de constater que la déconcentration en œuvre depuis les années 1980 en France n’a rien à voir avec une évolution vers les concepts du fédéralisme. La différence fondamentale de nature entre un État unitaire et un État fédéral est parfaitement analysée dans le texte que nous reproduisons içi. A sa lecture, la conclusion qui s’impose est que seule une constitution débarrassé des dogmes jacobins permettra que la France conçoive et respecte les spécificités collectives et les droits y afférant.

carteautfranceLa décentralisation est-elle la première étape vers le fédéralisme ?

«On peut gouverner de loin mais on administre mieux de près ». Cela semble être le principe de l’administration politique de nombreux pays. Cette citation fait partie de l’exposé des motifs du décret du 25 mars 1852 (qui, en renforçant le pouvoir des préfets, réaffirme le régime autoritaire du second empire) et fait référence à la notion de décentralisation naissante. D’où l’intérêt de la décentralisation voire du fédéralisme s’il est mieux d’administrer de près.

L’Etat connaît plusieurs formes d’organisation interne entre les différents échelons territoriaux : on évoque l’idée d’une séparation verticale des pouvoirs, c’est à dire, à une répartition des pouvoirs à des échelons territoriaux.

Aujourd’hui la distinction traditionnelle et fondamentale est celle de l’Etat unitaire et de l’Etat fédéral mais on doit immédiatement préciser qu’il s’agit de formes comportant des variantes souvent complexes dont certaines, bien qu’empruntées à deux types différents, ne sont pas aussi éloignées les unes des autres qu’on pourrait le penser.

On distingue tout d’abord l’Etat unitaire, c’est à dire, un Etat qui sur son territoire et pour la population qui y vit ne comporte qu’une seule organisation politique et juridique – un seul appareil d’Etat – doté, et elle seule, de la plénitude de sa souveraineté – indépendance ; d’un Etat fédéral qui est une association d’Etats souverains, qui, par un traité, décident d’agir ensemble dans un certain nombre de domaines gérés formellement par un domaine commun.

L’Etat fédéral repose sur trois principes :

la superposition des ordres étatiques

• l’autonomie des entités fédérées (il y a un partage des compétences)

• la participation des entités fédérées au pouvoir fédéral

Dans leur ensemble, les Etats unitaires contemporains ont estimé qu’il convenait d’aller beaucoup plus loin et de pratiquer une politique de décentralisation, mieux adaptée aux aspirations des populations. Se pourrait-il que la décentralisation soit la première étape vers le fédéralisme ?

Dans un premier temps, nous analyserons les caractéristiques communes entre les Etats fédéraux et les Etats unitaires décentralisés qui donnent l’impression qu’une décentralisation poussée peut s’avérer être une étape précédant le fédéralisme, et, dans un second temps nous verrons que les Etats unitaires sont trop attachés au principe d’indivisibilité pour se diriger vers le fédéralisme.

I – La décentralisation : une gradation vers le fédéralisme

A Le fédéralisme et la décentralisation, deux modes d’organisation politique qui se corrèlent

On observera que si l’analyse juridique fait apparaître des différences de nature entre le système fédéral et le système unitaire décentralisé, l’observateur des cas concrets est plutôt conduit à n’y voir que des différences de degrés, notamment entre un Etat unitaire très décentralisé et une Fédération ou la vie politique réelle se situe au niveau fédéral.

1. Un objectif commun

a) La nécessaire déconcentration du pouvoir

Les Etats ont constaté qu’il n’était ni possible ni souhaitable de tout gouverner et de tout décider à partir des organes centraux et de la capitale. En effet, un tel système implique l’existence, auprès des gouvernements, d’une administration tentaculaire et inévitablement coupée des réalités locales et régionales.

b) L’Etat décentralisé comme les Etats fédérés sont la réponse à un même besoin

La décentralisation territoriale consiste à confier localement à des collectivités la compétence de prendre des décisions administratives dans certains domaines. La décentralisation invite les habitants de ses collectivités à prendre en mains leurs propres affaires et plus précisément à en confier la gestion à leurs représentants élus : la décentralisation est à cet égard un système qui se donne le même objectif que le fédéralisme. Il faut également dans un Etat décentralisé que les organes chargés d’administrer la collectivité disposent d’un véritable pouvoir de décision et sur des questions importantes. C’est la fonction première des Etats fédérés.

2. Des moyens communs

a) Une même configuration

Dans le cas de la décentralisation, l’Etat doit choisir une collectivité de dimension suffisamment importante et surtout doit correspondre dans la mesure du possible, à une province ou à une région présentant sur le plan géographique, historique ou économique une unité et une spécificité certaine; les Etats fédérés dans le cadre du fédéralisme doivent présenter les mêmes critères.

b) Un pouvoir financier partagé

Enfin, et ce n’est pas le moins important, il est indispensable que ces organes disposent de ressources leur permettant de financer leurs décisions et aussi qu’elles en disposent véritablement et librement. Il en va de même pour les Etats fédérés.

On peut d’ailleurs noter que certains pays sont passés de la décentralisation au fédéralisme comme la Belgique par exemple qui en 1988 après des révisions constitutionnelles est passée au fédéralisme. Disons pour simplifier que depuis lors le gouvernement central ne conserve plus comme compétences propres que les affaires étrangères, la monnaie, la justice, la défense et la sécurité intérieure, la santé, l’agriculture et les PME. L’Italie d’autre part, révèle une certaine volonté de se tourner vers le fédéralisme mais qui ne semble pas aboutir aux vues de la réforme fédérale de juin 2006 rejetée avec 61,3% de non.

B Les Etats régionaux : synthèse entre l’Etat fédéral et l’Etat unitaire décentralisé

Les Etats régionaux sont d’anciens Etats unitaires qui sont allés plus loin dans le processus de décentralisation en confiant à leurs régions une large autonomie et surtout un pouvoir législatif qui le distingue clairement des Etats unitaires décentralisés. C’est notamment le cas de l’Italie (Constitution de 1947) et de l’Espagne (Constitution de 1978), qui, pour lutter contre l’autoritarisme fasciste ont mis en place des Etats «autonomiques», synthèse entre l’Etat fédéral et l’Etat unitaire.

1.Le cas de la Constitution italienne de 1947

a) Autonomie régionale réelle et garantie par la Constitution : «La République (…) reconnaît et favorise les autonomies locales.»

On a un double régionalisme avec : les régions à statut ordinaire et les régions à statut spécial. Ces dernières sont au nombre de 5 (Sicile, Sardaigne, Trentin, Frioul-Vénétie et Val d’Aoste) et bénéficient d’une large autonomie ainsi qu’un important transfert de compétences. Un Pouvoir d’auto-organisation est accordé : il permet une autonomie financière et des recettes propres (délimitées par un régime fiscal encadré par l’Etat central). Les régions autonomes ont également un pouvoir législatif : il est concurrent au pouvoir législatif du Parlement national dans certains domaines, alors qu’il est exclusif pour les régions à statut spécial.

b) Institutions et compétences propres

«Les régions sont instituées en corps autonome avec des pouvoirs particuliers et des fonctions propres.» Chaque région à son Conseil Régional élu au suffrage universel direct et dirigée elle-même par une «Junte» élue. Les compétences régionales varient en fonction du statut des régions – ordinaire ou spécial – et sont exercées par le Conseiller régional.

L’Etat unitaire reste indivisible : l’article 5 de la Constitution : «La République, une et indivisible, reconnaît et promeut les autonomies locales; elle développe dans les services qui dépendent de l’État la plus ample déconcentration administrative; adapte les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l’autonomie et de la décentralisation. » Le Contrôle de l’Etat central est exercé par un commissaire du gouvernement.

2. Le cas de la Constitution espagnole de 1978

a) Autonomie

L’Autonomie est garantie par la voie constitutionnelle : «la Constitution reconnaît et garantie le droit à l’autonomie des nationalités des régions» et accepte que des revendications de spécificités aboutissent à la suite d’une lourde procédure. On compte actuellement 17 composantes reconnues comme par exemple, la Catalogne, le Pays Basque et la Galice).

b) Institutions et compétences propres

Leurs institutions leur sont propres : ces communautés autonomes s’organisent et affirment leurs compétences, qui sont elles-mêmes approuvées par le Parlement (le Cortès). Les membres de l’Assemblée de cette communauté sont élus au suffrage universel direct et ils désignent le Président qui est assisté par un organe du gouvernement et les conflits demeurent tout de même tranchés pas le Conseil Constitutionnel (législations concurrentes). En ce qui concerne les compétences, les communautés disposent de 22 compétences propres (contre 32 pour l’Etat central) qui sont extrêmement larges en matière fiscale, judiciaire et administrative.

L’indivisibilité de l’Etat en Espagne est garantie par les articles 138 et 139 qui garantissent l’indivisibilité de l’Etat : «la réalisation effective du principe de solidarité (…) entre les diverses parties du territoire espagnol». De plus, «les espagnols possèdent les même droits et obligations sans toutes les parties de l’Etat.» Enfin, les actes législatifs ou administratifs émanant de l’Etat sont immédiatement mis à exécution sur tout le territoire.

3.D’autres Etats s’en rapprochent

a) Le cas du Royaume-Uni

Le modèle du Royaume-Uni est en train de s’étendre car depuis 1997 l’Etat s’est engagé dans une politique d’autonomie de l’Ecosse et du Pays de Galles qui possèdent leurs propres Parlements, leurs lois et leurs fiscalités.

b) le cas français

On retrouve ce cas en France avec les gouvernements de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie, qui sont toutes deux des régions disposant d’une autonomie accrue

Ces Etats demeurent des Etats unitaires puisque l’ordre juridique reste un à l’inverse des Etats fédéraux où il existe un ordre juridique de l’Etat fédéré distinct de l’ordre juridique de l’Etat fédéral. De plus, il n’existe qu’une Constitution, celle de l’Etat central, contrairement au fédéralisme où chaque Etat fédéré possède en plus de la Constitution fédérale, une Constitution propre.

II – L’Etat unitaire décentralisé et l’Etat Fédéral ne sont pas synonymes

Il est difficile de penser que la décentralisation mène vers le fédéralisme tant le concept de l’Etat Unitaire s’oppose à ce modèle.

A Etat Unitaire et Fédéralisme ne sont pas compatibles

En effet, l’Etat unitaire tel qu’il a été pensé ne peut pas se convertir en Etat fédéral. Ces deux formes d’Etat s’opposent par définition.

1. Principe de l’Etat Unitaire

a)Définition de l’Etat Unitaire et conséquences

Rappel : L’Etat Unitaire est celui qui sur son territoire et pour la population qui y vit ne comporte qu’une seule organisation politique et juridique – un seul appareil d’Etat – dotée, et elle seule, de la plénitude de sa souveraineté-indépendance. La France, la Grande-Bretagne et l’Italie sont ainsi des Etats unitaires.

Par conséquent, il n’y a pas de partage de la souveraineté : aucune autre forme d’organisation politique, étrangère ou régionale, ne peut entrer en concurrence avec l’Etat unitaire qui a un rapport direct avec les Etats étrangers, les collectivités locales et les citoyens; la déconcentration est nécessaire mais pour autant pas synonyme de fédéralisation : l’administration centrale, à partir de la Capitale, est souvent coupée des réalités locales, et de ce fait, certains pouvoirs ont été délégués aux agents régionaux mieux informés. Ainsi, cela a permis à l’Etat d’être plus efficace sans remettre en cause l’unité du pays puisque lesdits agents restent soumis au pouvoir de l’Etat central qui conserve toutes les décisions importantes.

b) Exemple de la France : Une administration centralisée et hiérarchisée

Au sommet, chaque branche est placée sous l’autorité d’un ministre ou d’un secrétaire d’Etat. Dans les départements, chaque service a à sa tête un chef de service : directeur des postes, recteur d’Académie, etc.… Ces chefs de service transmettent à leurs subordonnés les instructions du pouvoir central et en surveille l’exécution, il n’y a donc pas de place pour l’initiative locale. On a ainsi un même programme scolaire sur tout le territoire, des politiques de services publics identiques, etc.…

Le pouvoir central, par l’intermédiaire du Conseil des ministres, nomme les préfets de département et de régions : ils sont « dépositaires de l’autorité de l’État dans le département » (pouvoirs de police) ; ils exercent un contrôle a posteriori sur les actes de la collectivité territoriale en saisissant le tribunal administratif en cas de désaccord sur la politique de la collectivité ; enfin, ils peuvent suspendre les maires de leur fonction. Ceux-ci exercent donc un réel contrôle du pouvoir central sur les collectivités.

2. L’attachement à l’Etat unitaire souvent hérité de l’Histoire ne prédispose pas au fédéralisme

a) Une unification de l’Etat

L’Unification de l’Etat Unitaire a lieu lorsque des territoires sont agrégés à un noyau central au fil de l’histoire. Il s’agit alors de territoires pris ou récupérés à l’étranger ou aux vassaux par le pouvoir central royal grâce aux guerres et aux traités. L’agrégation de ces nouveaux territoires suppose l’assimilation des nouvelles populations locales qui ont des langues différentes, des modes de vie et des traditions propres. Il faut donc à la fois ménager ces nouveaux territoires pour éviter toute velléité d’indépendance et leur faire sentir l’emprise de l’Etat central. Ainsi, l’Etat central se doit d’être fort, ce qui signifie une seule et même politique sur un même territoire pour une même population, un pouvoir centralisé (le pouvoir au gouvernement seul) et un pouvoir concentré (les agents locaux exécutent les directives du pouvoir central de la Capitale)

b) Le cas de la France

Les différents territoires gagnés par la France et agrégés au noyau central primitif de Paris sont par exemple la Bretagne en 1532, la Franche-Comté en 1678 ou encore la Savoie et Nice en 1860.

De plus, les politiques françaises vont viser à mettre en place une seule et même Nation pour l’ensemble du territoire. Des mythes communs comme Jeanne d’Arc, symbole de l’unité nationale après la désunion de la guerre de Cent Ans vont naître, les lois scolaires de Jules Ferry en 1881-1882 et plus globalement la République vont permettre aux français de se reconnaître dans un même idéal type, tout en se rapprochant les uns des autres grâce à des moyens de transport de plus en plus rapides.

La France renforce également son cœur, Paris, et on parle alors de concentration. Paris est le cœur des décisions politiques du fait de sa suprématie démographique, économique, culturelle, etc.… sur les autres villes. Cette situation hégémonique de la ville de Paris sera vue par JF Gravier comme «Paris et le désert français».

L’Etat unitaire se caractérise donc par un pouvoir central fort qui est souvent hérité de l’Histoire. Même si, comme nous l’avons vu précédemment, cette organisation n’empêche pas une décentralisation du pouvoir, il est tout de même important de remarquer que décentralisation n’est pas synonyme de fédéralisation.

B Des différences plus fortes que les ressemblances

1. Le fédéralisme, une étape supplémentaire à la décentralisation

a) le principe d’autonomie

Le principe d’autonomie implique que chaque Etat fédéré a des compétences propres et les exercent sans ingérence des autorités fédérales. C’est là, semble-t-il, que se situe le critère essentiel qui permet de distinguer le Etats fédérés des simples collectivités décentralisées; à la différence de celles-ci, ils tiennent leurs compétences non de la volonté de l’Etat central, mais de la constitution de celui-ci, qui s’impose à lui, et qui ne peut-être modifiée sans leur consentement. Leurs gouvernants exercent un pouvoir politique qui leur est confié directement par le peuple, et non pas de simples fonctions politico-administratives qui leur seraient déléguées par l’Etat central.

Cette autonomie des Etats fédérés se traduit toujours par la possibilité qui leur est reconnue de fixer eux-mêmes leurs propres Constitutions, sous réserve de respecter quelques principes fondamentaux posés par la Constitution fédérale elle-même en vue de garantir une certaine cohésion idéologique à la Fédération.

Pour garantir à l’Etat fédéral et aux Etats fédérés le respect de leurs compétences respectives, les Constitutions fédérales instituent toujours un organisme chargé d’arbitrer les conflits d’attributions. Cet organisme se présente généralement sous les traits d’une juridiction: Cour suprême des Etats-Unis, Tribunal constitutionnel de Karlsruhe en Allemagne par exemple.

b) le principe de participation

Dans un Etat fédéral : les Etats fédérés disposent des leurs propres pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire (donc superposition des pouvoirs entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés)

La participation des Etats fédérés à la direction de la politique fédérale s’opère par le biais de leur représentation au sein des instances fédérales chargées d’élaborer cette politique. Les Etats sont toujours représentés au sein du Parlement de l’Etat fédéral; ils le sont également parfois au sein de l’exécutif.

Le parlement des Etats fédéraux comprend deux chambres (le bicamérisme fédéral): l’une représente le peuple et est élue en prenant pour seul base de la répartition des sièges entre les Etats l’importance démographique de chacun d’entre eux. La seconde représente les Etats. Les chambres hautes des Etats fédéraux jouissent en général, en matière législative, des mêmes prérogatives que les chambres qui représentent le peuple.

2. La décentralisation connait des limites

a) Le refus d’une autonomie totale

La décentralisation s’inscrit, comme il a déjà été indiqué, dans le cadre d’un Etat unitaire. Elle se caractérise par le refus de tout caractère étatique aux collectivités territoriales, qui peuvent bénéficier d’une plus ou moins large autonomie mais qui n’ont pas leur propre constitution, leur propre gouvernement ni leur propre système juridictionnel. Sur ce point, elle se différencie profondément du fédéralisme.

L’autonomie des collectivités territoriales restent toujours limitées : investis par le pouvoir central de la mission d’exécuter ses lois, elles sont soumises par lui à une certaine surveillance (qu’on appelle traditionnellement en France la «tutelle»). Cette surveillance s’exercent généralement à la fois sur les personnes (qui peuvent être suspendus ou révoqués par le pouvoir central) et sur leurs actes (qui peuvent être soit soumis à approbation préalable, soit annulable à posteriori pour illégalité ou même parfois pour simple inopportunité). Cette surveillance existe toujours car l’Etat ne peut se dispenser de veiller à l’exécution des ses lois.

b) Une participation limitée

Même s’ils conçoivent leurs fonctions comme revêtant un caractère politique, les responsables des collectivités décentralisés restent avant tout des administrateurs et des agents de l’Etat décentralisé : leur marge d’autonomie dans l’interprétation des lois n’est jamais telle qu’elle leur permette de promouvoir un projet d’organisation sociale qui leur serait propre, faculté qui caractérise le pouvoir politique à proprement parler.  Les collectivités territoriales ne participent pas, en tant que telles, à la prise des décisions étatiques.

L’Etat Unitaire adopte donc parfois des tendances du fédéralisme qui s’expriment à travers les différentes politiques de décentralisation ou bien encore lorsque l’Etat Unitaire devient un Etat régional. Cependant, les Etats Unitaires même s’ils conçoivent la nécessité de la déconcentration restent souvent attachés à leur statut, du fait de leur passé. De plus, on ne saurait assimiler la décentralisation à une fédéralisation de l’Etat tant le Fédéralisme comporte des traits caractéristiques qui lui sont propres. On peut donc dire que la décentralisation ne permet pas à l’Etat de se fédéraliser tant il garde des prérogatives importantes, mais que cependant, l’apparition d’Etats régionaux est la preuve que toute mutation de l’Etat unitaire n’est pas inenvisageable sans pour autant en arriver au stade d’un Etat fédéral.

Parallèlement, il serait intéressant d’observer comment ces dernières années les Etats fédéraux adoptent des tendances à la centralisation du pouvoir dans un grand nombre de domaines tels que l’économie (gestion de la crise des subprimes), la finance (appropriation de l’impôt par l’Etat Fédéral), ou encore politique (certains hommes politiques considèrent leurs mandats locaux comme des tremplins vers les fonctions fédérales).

Auteurs : MAITRE Marine, MANSION Alice, MARTIN-MENADIER Anthony.

Éléves à l’IEP – Institut d’Études Politiques – Sciences-Po Bordeaux. 10 / 12 / 2008

Source : http://scpo4.unblog.fr/

Nota : Les passages apparaissant en gras, l’ont été de notre fait.

Un commentaire pour “DECENTRALISATION, FEDERALISME ?”

  1. Intérressante contribution, je crains néanmoins que ce dévelloppement oublie le caractère sédimendaire et dinosaurien du système administratif francais.
    la france est un fossile vivant, figée dans une doctrine totalitaire autrant que contre nature, la chose subsiste aussi longtemps qu’un autre monstre ne pense pas à le détruire pour prendre sa place, un peu comme l’Amerique qui en 1898 effaça en quelques semaines les derniers oripeaux de l’empire espagnol. Car ne vous y trompez pas, la france n’est qu’un empire parisien qui se cache derrière des formules creuses.
    La france ne peut pas plus devenir fédérale qu’un Tyranosaure devenir un oiseau, ses lointains cousins oui, mais le monstre reste le monstre jusqu’à ce qu’il crève.

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