Après avoir amené des éléments d’analyse sur des concepts généraux comme le droit à l’autodétermination, la souveraineté, l’indivisibilité, nous en arrivons à aborder aujourd’hui ceux de l’autonomie compris dans son sens institutionnel et dont nous vous livrons une définition juridique, des compétences qui peuvent être exclusives ou partagées, du principe de subsidiarité que le fédéraliste Guy Héraut préférait voir remplacer par celui de l’exacte adéquation et du mécanisme fiscal dénommé péréquation. Pour ce dernier concept, nous vous donnons deux exemples de fonctionnement, selon qu’il s’applique dans le cadre d’un État centralisé tel que la France ou d’un État fédéral comme le Canada.

L’AUTONOMIE

L’autonomie est un aménagement des structures de l’État qui confie à des collectivités infra-étatique un certain nombre de fonctions publiques. Une véritable autonomie est de nature législative et permet à l’entité autonome de légiférer dans certains domaines sans être subordonnée au pouvoir central. Le système institutionnel ainsi établi peut donner naissance à une fédération lorsqu’à l’autonomie des entités composantes s’ajoute leur participation à la prise de décision au niveau central, souvent – mais pas nécessairement – à travers la chambre haute.

Dans les États fédéraux, comme l’Allemagne, ou à autonomie régionale, telle l’Espagne, le juge constitutionnel sera le garant, non seulement des libertés individuelles, mais aussi des équilibres territoriaux et du partage des pouvoirs instauré par la Constitution. L’exercice effectif de l’autonomie ne dépend pas seulement de l’organisation institutionnelle mais également d’autres éléments: la répartition des moyens financiers, le degré de concentration économique et financière, l’organisation des syndicats et des partis, les conventions politiques telles que le cumul des mandats…

Du point de vue du groupe minoritaire (la minorité nationale), l’autonomie a l’avantage de constituer une mesure structurelle qui ne vise pas seulement à compenser la situation minoritaire mais à l’abolir partiellement en opérant une véritable distribution territoriale du pouvoir. Le groupe minoritaire trouvera une assise territoriale propre et des institutions représentatives pouvant mener une action publique programmée à l’intérieur de cet espace.

Les questions essentielles deviennent alors la nature des pouvoirs attribués à la délimitation de l’espace autonome. Quant au partage des pouvoirs, l’autonomie devra surtout porter sur des domaines où la minorité se distingue davantage du reste de la population et qu’elle ressent donc comme essentiels au maintien de son identité. Il s’agira normalement du domaine culturel au sens large du terme, avec notamment les politiques stratégiques de l’enseignement et des médias, et la réglementation linguistique.

De plus la dispersion du pouvoir semble plus facile a réaliser dans le domaine culturel que dans le domaine macro-économique, où l’interdépendance nationale et internationale réduit les possibilités d’une gestion décentralisée.

Bruno de Witte

Professeur associé de droit européen, à l’Université de Maastricht (Pays Bas) et professeur externe à l’Institut universitaire européen de Florence (Italie). In “Quel statut pour les minorités”, revue ‘Pouvoirs’ consacrée aux ‘Nationalismes’, nº 57 – avril 1991.

LES COMPÉTENCES

Compétences exclusives : Il s’agit des domaines où une communauté autonome exerce un plein pouvoir dans la fixation des orientations, comme dans le choix et la mise en œuvre des moyens.

Compétences partagées : Il est des domaines qui, par leur complexité ou par le fait que le système administratif de l’État de tutelle rend impossible une maîtrise immédiate, nécessitent une cogestion sur une période donnée. On peut aussi concevoir, selon le principe de subsidiarité, que certains domaines, par exemple les postes et télécommunications, feront l’objet d’une harmonisation et fonctionneront selon le même système sur un ensemble territorial, pas seulement français mais aussi européen.

LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

Le principe de subsidiarité a été largement évoqué au moment du débat sur la ratification du Traité de l’Union Européenne (accords de Maastricht).

Ce terme un peu barbare définit un principe de droit constitutionnel fédéral établissant qu’en cas de concurrence entre les compétences de la fédération et celles des États fédérés, une hiérarchie fait valoir l’exercice des unes sur les autres. Il définit ce que seraient les règles de relation entre des collectivités organisées au sein d’un système de type fédéral. C’est donc, pour simplifier à l’extrême, la répartition, décidée d’un commun accord, des compétences entre différents niveaux institutionnels.

Pour reprendre la définition qu’en donne Guy Héraud dans son ouvrage “Les principes du fédéralisme et la fédération européenne” (Presses d’Europe 1968) : “Selon le principe de subsidiarité, la collectivité de base doit conserver toutes les compétences qu’elle est capable de gérer efficacement et sans nuire aux personnes et aux autres collectivités. Inversement, la collectivité de base, doit transférer à la collectivité dite supérieure les pouvoirs qu’elle n’est pas à même d’exercer convenablement ; ainsi la collectivité supérieure intervient, mais n’intervient qu’à titre subsidiaire. On dit aussi que la fédération se construit à partir de la base, c’est-à-dire à l’opposé de l’État centraliste qui se considère, lui, comme la source unique de toutes les compétences ; dans l’ordre fédéral, précise-t-on, les pouvoirs juridiques ne sont pas délégués par le haut, mais au contraire, délégués par la base”. Autrement dit, la subsidiarité, c’est tout simplement que les décisions soient prises au niveau où elles doivent l’être.

On le voit donc, l’application stricte de la subsidiarité semblerait parfaitement convenir à une collectivité organisée en autonomie et même, à une nation indépendante qui s’inscrirait, par exemple, dans le cadre d’une Europe fédérale. Cependant, ce principe qui apparaît juste et séduisant de prime abord, comporte, selon Guy Héraud, quelques lacunes. Ainsi, on lui reproche un certain aspect formel du principe de la délégation de la base vers le sommet car, et nous le citons : “Quant au fond, il faut bien constater et souligner, que les collectivités de base ne sont pas libres de déléguer ou de ne pas déléguer leurs compétences. Elles doivent conserver tout ce qu’elles sont en état de gérer convenablement et se dessaisir du reste. Autrement dit, c’est un principe objectif, indépendant des volontés formulées aux différents niveaux, qui règle, pour chaque niveau, la mesure des autonomies”.

En outre, en dehors de ce problème lié à la différence de dimensions entre collectivités, Guy Héraud ajoute que la notion de subsidiarité ne tient pas compte des différences de nature entre les différents niveaux institutionnels. Pour expliquer ce qu’il qualifie d’ “insuffisance”, il écrit : “Entre la fédération et la nation vraie, entre la nation et la région, entre la région et la commune, les différences ne tiennent pas toutes au volume des solidarités ; certaines sont spécifiques. Pour ne prendre qu’un exemple, la solidarité ethnique, qui est d’ordre linguistique et culturel, apparaît différente des solidarités européenne, régionale et communales où dominent les aspects politiques, économiques et sociaux. Dés lors, en présence de niveaux qui n’ont pas la même vocation, parler de subsidiarité est un non sens”.

Et l’auteur cité de poursuivre “Pour toutes ces raisons, nous proposons de remplacer la notion de subsidiarité par celle d’exacte adéquation. En vertu de cette idée, chaque type de collectivité et chaque niveau doivent recevoir compétence pour résoudre les questions qui, soit en raison de leur nature, soit en raison de leurs dimensions, ne sont solubles que là. Les pouvoirs juridiques doivent, dans tous les cas, s’avérer adéquats aux tâches à remplir ; les moyens matériels aussi. C’est ainsi que l’ordre fédéral peut être amené à subventionner les collectivités. Cette politique que tous les fédéralistes approuvent, est une conséquence logique de l’idée d’exacte adéquation. Si l’on s’en tenait au contraire à la notion de subsidiarité, les aides devraient être proscrites. Car la collectivité qui se montrerait chroniquement incapable d’assumer financièrement ses activités fournit par là même la preuve de son incapacité et doit, de ce fait, être désaisie”.

Alors subsidiarité ou exacte adéquation ? Le débat est ouvert mais, quoiqu’il en soit, ce principe général de prendre les décisions au niveau où il convient qu’elles soient prises est en parfaite conformité avec l’objectif de la mise en place d’une Communauté Autonome du Pays Basque nord, comme avec l’avènement d’un Pays Basque réunifié et souverain.

LA PÉRÉQUATION

à la française…

La péréquation est un mécanisme de redistribution qui vise à réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les différentes collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 l’érige en objectif de valeur constitutionnelle, puisque désormais « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». (article 72-2).

Trois mécanismes de péréquation peuvent être distingués :

• la « péréquation horizontale » s’effectue entre les collectivités territoriales et consiste à attribuer aux collectivités défavorisées une partie des ressources des collectivités les plus « riches ». Elle concerne la taxe professionnelle. Elle est assurée par divers fonds départementaux, dont les plus importants sont les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. Elle représentait environ deux milliards d’euros en 2001;

• la « péréquation verticale » assurée par les dotations de l’État aux collectivités. La dotation globale de fonctionnement en est le principal instrument. Elle recouvrait environ quatre milliards d’euros en 2002 ;

• les dispositifs de péréquation plus « ponctuels », lors de nouveaux transferts de compétence de l’État vers les collectivités territoriales, et qui permettent de moduler, selon la situation des collectivités, les crédits alloués par l’État pour la prise en charge de ces nouvelles compétences.

L’effort de péréquation s’est certes accentué ces dernières années, mais il demeure encore insuffisant et n’est pas assez ciblé. Ainsi, selon une étude du Commissariat général du Plan de juillet 2004, les dotations de l’État ont-elles permis, en 2001, une réduction globale des inégalités de pouvoir d’achat de 40 % pour les communes et de 51 % et 54 % respectivement pour les départements et régions. Ces résultats dissimulent cependant de fortes disparités entre les collectivités. Si la loi de finances de 2004 a réformé l’architecture des dotations de l’État, celle de 2005 a rénové les règles internes des dotations et réformé les dotations de péréquation (ex : création de la dotation de péréquation urbaine pour les départements).

Source : www.vie-publique.fr

… et à la canadienne

La péréquation constitue le programme de transfert du gouvernement du Canada qui traite des disparités fiscales entre les provinces. Les paiements de péréquation permettent aux gouvernements provinciaux moins prospères de fournir à leurs résidents des services publics sensiblement comparables à ceux d’autres provinces, à des taux d’imposition sensiblement comparables.

L’objectif du programme est inscrit dans la Constitution canadienne depuis 1982 : « Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent l’engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables » (paragraphe 36(2) de la Loi constitutionnelle de 1982)

Les paiements de péréquation sont inconditionnels. Les provinces bénéficiaires peuvent les utiliser à leur discrétion selon leurs propres priorités.

Comment fonctionne la péréquation

• Les droits à péréquation sont établis en mesurant la capacité des provinces de générer des revenus, ce qu’on appelle la ‘capacité fiscale’.

• Le droit à péréquation d’une province est égal à la différence entre sa capacité fiscale et la capacité fiscale moyenne de l’ensemble des provinces, ce qu’on appelle la ‘norme de 10 provinces’.

• Les provinces dont la capacité fiscale est supérieure à la norme ne reçoivent pas de paiements de péréquation.

Six provinces recevront plus de 13,6 milliards de dollars en paiements de péréquation en 2008-2009.

Un programme de péréquation renouvelé et renforcé

Le budget de 2007 a présenté un nouveau programme de péréquation légiféré jusqu’en 2013-2014, pour apporter une prévisibilité à long terme aux provinces. Le nouveau programme s’appuie sur les recommandations du Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires (Rapport O’Brien).

• Les paiements de péréquation sont déterminés au moyen d’une norme de 10 provinces.

• La moitié des revenus tirés des ressources naturelles sont exclus du calcul fait pour déterminer la capacité fiscale de chaque province et la norme.

• Le nouveau programme de péréquation prévoit un plafond de la capacité fiscale pour faire en sorte que les paiements de péréquation n’aient pas pour effet de hausser la capacité fiscale totale par habitant d’une province à un niveau supérieur à celle d’une province non bénéficiaire.

• La capacité fiscale des provinces est mesurée au moyen de cinq assiettes fiscales : impôt sur le revenu des particuliers ; impôt sur le revenu des sociétés ; taxes à la consommation ; impôt foncier ; ressources naturelles.

• Pour assurer la stabilité et la prévisibilité, les paiements de péréquation sont effectués au moyen d’un système d’estimation unique. Les paiements s’appuieront sur une moyenne pondérée mobile de trois ans de la capacité fiscale des provinces, décalée de deux ans. Les paiements de péréquation seront établis avant l’année en cause et ne seront pas assujettis à des révisions.

Source : Ministère des Finances du Canada – www.fin.gc.ca/