Les conclusions et préconisations du Comité Balladur pour la réforme des collectivités territoriales ont été largement rendues publiques… avant même que le rapport ne soit remis entre les mains du Président de la République Nicolas Sarkozy. On pourrait se demander si cette communication anticipée aux médias ne relêve pas de la technique du ballon-sonde dont le but serait de jauger les réactions dans le monde des élus locaux…

Quoi qu’il en soit, le rapport du Comité Balladur aura des incidences pour le Pays Basque nord. La délégation qui a été reçue par les membres de la commission a insisté sur le fait que le Pays Basque [nord] devrait avoir les moyens d’exprimer sa spécificité et a même évoqué la piste d’une évolution statutaire expérimentale «à la Corse». En connaissance de ce fait, on ne peut manquer de relever le paradoxe, qu’en matière de propositions pour une évolution institutionnelle, des non abertzale font preuve de plus de hardiesse que des organisations abertzale ayant pignon sur rue. Il y là de quoi se poser des questions sur la maturité d’une famille politique qui aurait vocation un jour à accéder au pouvoir… Mais ceci est une autre question.

Lorqu’on évoque «une évolution à la Corse», il est bon se savoir de quoi il en retourne. Nous publions donc un texte qui retrace les différentes étapes de ce processus que l’on peut qualifier de modèle statutaire pré-autonomique. Car, chacun est conscient que l’on ne passe pas d’une situation de tutelle conforme au droit commun institutionnel en France métroplitaine à une autonomie à large spectre de compétences. Paris ne s’est pas fait en un jour. Le Pays Basque qui commencera à prendre en main les affaires qui le concerne demandera du temps pour se construire.

La situation de la Corse aurait pu évoluer vers une institution qui, malgré de notoires insuffisances, aurait permis de conduire des politiques cohérentes pour l’ensemble du territoire… si, lors du référendum du 6 juillet 2003, les électeurs corses n’avaient pas rejeté, à 51 %, le projet d’évolution statutaire de l’île, qui prévoyait de supprimer les deux départements de Corse pour instituer une collectivité territoriale unique. Preuve, s’il en était besoin, que la « voix du peuple » n’est pas toujours – loin s’en faut – celle de la raison. Matière aussi à appréhender avec la plus grande des prudences le recours au référendum, qui est un outil qui peut prêter le flanc à toutes les manipulations.

Corse : les statuts de 1982 et 1991

Le statut de 1982

La loi du 2 mars 1982 porte création de l’ ‘Assemblée de Corse’, dénomination locale du conseil régional mais « simple concession linguistique ». Si, à la suite des propositions de campagne du président Mitterrand, la Corse occupe une place à part dans les régions, c’est simplement en ce que les réformes liées aux lois de décentralisation y sont immédiatement appliquées (la première assemblée régionale de France est élue en Corse le 8 août 1982, et en 1986 pour les autres régions).

Le Conseil constitutionnel admet qu’il n’est pas contraire à la Constitution de créer un type de collectivité territoriale qui soit un modèle unique (décision n°82-138 DC). C’est ainsi que l’Assemblée est élue au suffrage universel proportionnel intégral, dans une circonscription unique (alors que la « bidépartementalisation » de la Corse a été votée le 15 mai 1975).

Le dispositif retenu donne à la région de Corse une nature politique plus qu’administrative avec, déjà, la possibilité pour l’Assemblée de proposer au Premier ministre des modifications du règlement et de la loi, dans les domaines des affaires culturelles et du développement local, où elle exerce des responsabilités propres. Le président du conseil exécutif de l’Assemblée émet des « remarques » et « suggestions » sur l’organisation des services publics de l’État en Corse.

Ainsi le schéma régional d’aménagement s’inspire-t-il du modèle de l’Île-de-France, avec négociation entre l’Assemblée et l’État; et, de même, l’Assemblée exploite le réseau ferroviaire, passe des conventions avec l’État pour l’avion et les liaisons maritimes avec le continent. Trois établissements publics mixtes sont chargés de l’agriculture, de l’irrigation, et des transports.

Avec 61 élus, il suffit de recueillir 2 231 voix pour un siège, en 1982. Sur la demande du président de son conseil exécutif, cette assemblée ingouvernable (parce qu’élue à la proportionnelle, pour permettre l’intégration de tous les courants nationalistes) est dissoute en 1984 en Conseil des ministres. La Corse réintègre finalement le 10 juillet 1985 le droit commun électoral, atténuant par là le particularisme du statut.

Le Conseil constitutionnel spécifie dès 1985 que l’exercice des libertés publiques (enseignement, réunion etc.) ne peut pas dépendre des décisions des collectivités territoriales (décisions 84-185 DC du 18 janvier 1985, 93-329 DC du 13 janvier 1994, 96-373 DC du 9 avril 1996). Ces précisions données, la question de la reconnaissance institutionnelle du particularisme corse va rebondir.

Dans une délibération du 13 octobre 1988, l’Assemblée de Corse affirme l’existence d’un « peuple corse », « communauté historique et culturelle vivante » et demande un « projet cohérent de développement économique, social et culturel ». Requête au gouvernement qu’une loi-programme soit élaborée, dans les six mois, en vue d’un nouveau statut. L’absence d’accompagnement financier, le désengagement de l’État dans certains domaines, les difficultés de réalisation du schéma d’aménagement rendent nécessaire une réforme clarifiant les responsabilités respectives des acteurs. Le 23 mai 1990, Pierre Joxe, ministre de l’Intérieur, présente les orientations du futur projet aux élus de l’Assemblée de Corse.

Le « statut Joxe » de 1991

Le « statut Joxe » s’inspire de celui de la Polynésie, et l’organisation nouvelle, la Collectivité Territoriale de Corse (CTC), conserve un caractère « administratif ». Il s’agit d’implanter des institutions qui permettent une responsabilisation effective des élus locaux.

• La classe politique insulaire s’oppose bruyamment à l’emploi des termes conseil de gouvernement ou ministres, en gage de fidélité à la République. Le nombre de sièges tombe à 51, la proportionnelle est maintenue mais avec une prime de trois sièges à la liste gagnante, pour qu’une majorité significative mène une assemblée stable (il y a eu quatre élections depuis 1982).

• C’est sur le mode collégial que « le conseil exécutif de Corse dirige l’action » de la CTC. Son fonctionnement est pré-parlementaire : avec le vote de « défiance constructive », l’Assemblée de Corse peut renverser l’exécutif de sept membres issu de ses rangs, à condition d’en proposer un nouveau, qui recueille la majorité. L’exécutif est de jure président des offices (agriculture et équipement hydraulique).

• Dans une optique inverse du texte antérieur, obligation est faite au Premier ministre de consulter l’Assemblée de Corse « sur les projets de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse. » Celle-ci se voit reconnaître un pouvoir de proposition, mais sans pouvoir exiger de réponse au fond.

• De nouvelles compétences dans les domaines de l’éducation, de l’audiovisuel, de l’action culturelle et de l’environnement sont précisées par le statut. L’Assemblée de Corse présente un schéma d’aménagement, qui donne lieu, après concertation avec l’État, à un contrat de plan pour être exécutoire.

• Dans le domaine des transports, le transfert des compétences à la CTC est financé au moyen d’une dotation de continuité territoriale, qui résulte d’un changement de ligne budgétaire. Des compétences précises sont définies pour la formation professionnelle, l’énergie…

• La décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991, si elle récuse la notion de « peuple corse », comme étant contraire au principe d’indivisibilité de la République, a confirmé la légitimité d’une organisation spécifique. Autorisant le législateur à créer des catégories de collectivités territoriales non prévues par la loi – à titre d’exemple les communes, départements et Territoires d’Outre Mer sont mentionnés, – le Conseil indique que l’article 72 laisse de larges possibilités de diversification. C’est ainsi, selon les décisions 82-138 DC du 25 février 1982 et 91-290 DC du 9 mai 1991, qu’a été édicté le statut de 1991.

Celui-ci crée l’exemplaire unique d’une collectivité territoriale, à mi-chemin entre régions métropolitaines et régions d’outre-mer : exemplaire unique, et non « région » particulière, pour laquelle le statut général serait spécifiquement aménagé. Les départements étant considérés comme partie intégrante du paysage juridique, les institutions de la CTC se juxtaposent à ceux-ci.

Les décisions du Conseil constitutionnel ont fermé la porte à une évolution de la Corse vers un statut inspiré du droit de l’Outre Mer, domaine où la délégation législative sera reconnue par le biais de la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 (Titre XIII, art. 76 et 77), puis par la loi organique du 19 mars 1999 qui confère au congrès de Nouvelle-Calédonie compétence pour adopter des « lois du pays », que jugera non le juge administratif mais le Conseil constitutionnel. Toute réforme ultérieure du statut de la CTC, visant à accentuer la reconnaissance de la spécificité de la Corse, devra tenir compte de ces limites juridiques.

Le processus de Matignon et la loi du 22 janvier 2002

Le processus de Matignon (1998-2001)

Le processus retenu pour l’élaboration du nouveau statut pour la Corse en 1998-2001 peut être divisé schématiquement en deux phases : l’une de négociations des élus de l’Assemblée de Corse avec le gouvernement ; la seconde, plus juridique, donnant lieu à des prises de position politiques antagonistes, et à un certain réaménagement de la formulation initiale du projet.

Cet enchaînement était lié au pouvoir de proposition de l’Assemblée de Corse, qu’avaient défini les statuts antérieurs : l’enjeu principal du nouveau statut consistait d’ailleurs précisément en un élargissement des domaines sur lesquels l’Assemblée exercerait ses compétences.

Les phases successives de négociation apparaissent révélatrices de la spécificité d’un texte procédant d’une volonté politique, longuement négocié, jusqu’à l’accord des parties prenantes, et qu’il s’agit ensuite, au long de son examen parlementaire, de « traduire en droit », tout en évitant le risque d’inconstitutionnalité de certains articles.

Voici les principaux enjeux du nouveau statut, sur lesquels s’était focalisé le débat.

• Simplification de l’organisation administrative : à des fins d’efficacité de gestion et de clarification des responsabilités, le choix des élus corses s’était porté sur la suppression des deux départements et la mise en place d’une collectivité unique, à l’horizon 2004 (à la fin du mandat électif de l’actuelle Assemblée de Corse).

• Décentralisation de nouvelles compétences : marqué par le souci de dégager des « blocs de compétences », ce projet, appelé de ses vœux par des élus pour qui les transferts antérieurs, jugés limités, pénaliseraient leur action, concernerait essentiellement les champs de l’aménagement de l’espace et du développement économique, en leur donnant compétence sur les domaines associés tels que les transports, la formation, l’écologie… Les conditions spécifiques d’application de la loi littoral de 1986 laissant craindre un « bétonnage » de la côte, seront l’objet d’une vigilance particulière des députés.

• L’adaptation des normes : il faut ici distinguer deux domaines de la norme, le règlement et la loi.

– L’Assemblée de Corse, depuis le statut Joxe, formulait des « propositions » à des fins d’adaptation des règlements ; le projet de statut, prenant acte de l’échec de ce dispositif, proposait au Parlement de reconnaître aux délibérations de l’Assemblée de Corse une valeur réglementaire, qui lui permît d’adapter les textes réglementaires. Le Conseil d’État a demandé que le texte dépasse la formulation de principe, et dresse une liste limitative des champs où ce pouvoir s’exercerait : la rédaction à l’issue des travaux de la Commission des lois de l’Assemblée nationale comportait donc une clause de respect de l’article 21 de la Constitution, qui confie le pouvoir réglementaire au Premier ministre, et la Collectivité territoriale de Corse (CTC) peut désormais « demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l’île ». La mise en place d’une procédure, non précisée, d’habilitation par le Parlement, encadrerait donc le dispositif initial.

– La possibilité, à terme (moyennant une révision constitutionnelle, après une période d’expérimentation à l’issue de laquelle le Parlement serait chargé d’évaluer le fonctionnement du dispositif), de déroger à des dispositions législatives, était au cœur du débat. Elle reposait sur la fameuse décision 93-322 DC du Conseil constitutionnel du 28 juillet 1993, admettant le principe de l’ »expérimentation », suivie d’ »une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ».

Dans sa version initiale, le projet de loi prévoyait que l’Assemblée de Corse « peut demander au gouvernement que lui soit déférée par la loi (…) l’autorisation de prendre, à titre expérimental, des mesures d’adaptation » de certaines dispositions législatives.

Les délibérations adoptées, dans des champs de compétence définis en accord avec le Parlement, auraient une valeur réglementaire, les éventuels litiges étant alors du ressort du tribunal administratif. Quoi qu’il en soit, l’entrée dans la seconde phase était explicitement subordonnée au « rétablissement durable de la paix civile ». Comme pour la partie réglementaire, les critiques du Conseil d’État sur la formulation trop vague de l’article avaient conduit l’Assemblée nationale à donner un ton plus restrictif à cette disposition : « Lorsque l’Assemblée de Corse estime que les dispositions législatives en vigueur ou en cours d’élaboration présentent, pour l’exercice des compétences de la collectivité territoriale, des difficultés d’application liées aux spécificités de l’île, elle peut demander au gouvernement que le législateur lui ouvre la possibilité de procéder à des expérimentations, comportant le cas échéant des dérogations aux règles en vigueur, en vue de l’adoption ultérieure par le Parlement de dispositions législatives appropriées ».

• Le statut fiscal : il s’agissait essentiellement de sortir du régime de fiscalité dérogatoire établi en 1801 en Corse, avec les « arrêtés Miot » qui supprimaient la sanction pour défaut de déclaration des droits de succession. La « justification » de ce régime cesserait avec la reconstitution des titres de propriété, là encore selon un calendrier progressif (dix ans de maintien de l’exonération, suivis de cinq ans d’exonération partielle). Ce délai pallierait la difficulté de la réforme, la suppression alors jugée « autoritaire » du régime Miot par le Sénat en 1998, ayant échoué, l’idée d’un processus graduel et contrôlé était ici mise en avant comme gage de réussite. Le Conseil d’État, au nom de l’égalité des citoyens devant l’impôt, a contesté ce délai et demandé la révision de cet article 47 : la Commission des lois de l’Assemblée nationale a présenté une rédaction ramenant le délai d’exonération à douze ans (huit totale, et quatre partielle). C’est cette solution qui sera finalement retenue.

• La langue corse : fruit d’un compromis entre les divers groupes de l’Assemblée de Corse, la disposition portant l’insertion de l’enseignement de la langue corse dans les horaires normaux des écoles maternelles et primaires, que chaque élève suivrait « sauf volonté contraire des parents », a concentré un certain nombre de critiques. C’est parce qu’il s’éloignait, par cette restriction finale, de la rédaction de l’article 115 de la loi organique de 1996 sur la Polynésie – « les langues tahitiennes sont enseignées pendant l’horaire normal dans les écoles », – qu’avait validé le Conseil constitutionnel, que le Conseil d’État a critiqué cet article, jugeant qu’en ces termes, dans le contexte local, l’enseignement du corse était rendu quasi obligatoire. Il s’est donc agi de trouver une autre formulation à un article dont la valeur symbolique exclut qu’on le  » sorte  » du texte. Finalement, les députés ont adopté le 17 mai l’article 7 qui prévoit que « la langue corse est enseignée dans le cadre de l’horaire normal des écoles maternelles et élémentaires de Corse ».

La loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse

La loi n° 2002-92 relative à la Corse est promulguée le 22 janvier 2002 (Journal officiel du 23 janvier 2002).

On peut notamment signaler le dispositif – longuement débattu – en vertu duquel, « dans le respect de l’article 21 de la Constitution [pouvoir réglementaire du Premier ministre], et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues (…), la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l’île, sauf lorsqu’est en cause l’exercice d’une liberté individuelle ou d’un droit fondamental ».

Les institutions corses actuelles (2008) comprennent donc :

• L’Assemblée de Corse

compte 51 membres élus pour six ans et règle par ses délibérations les affaires de la CTC.

Elle doit être consultée par le Premier ministre sur les projets de lois ou de décrets comportant des dispositions spécifiques à la Corse et peut aussi lui présenter des propositions d’adaptation des lois ou des règlements concernant le développement économique, social et culturel de la Corse.

En cas de fonctionnement normal impossible, le Gouvernement peut prononcer sa dissolution par décret motivé en conseil des ministres.

• Le conseil exécutif

est composé d’un président et de huit conseillers élus par l’Assemblée parmi ses membres et dirige l’action de la CTC. L’exécutif local est responsable devant l’Assemblée, comme tout Gouvernement devant son Parlement, car elle peut mettre en cause la responsabilité du conseil par le vote d’une motion de défiance.

• Le conseil économique, social et culturel

assiste le conseil exécutif et l’Assemblée de Corse. Il peut être consulté par le président du conseil exécutif dans certains cas et peut émettre des avis.

Le préfet et la chambre régionale des comptes, comme pour les autres collectivités, contrôlent les actes de la CTC.

Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/corse/index.shtml