Soucieux d’amener sa pierre à l’édifice de la construction d’une réflexion autour de la thématique de l’Autonomie en tant que concept institutionnel – le mot revêt d’autres sens également intéressants à développer – Ekaitza entame une série d’articles qui se voudront autant de points de repére. Il s’agira d’apporter des éclairages sur un certain nombre de concepts liés, de près ou de loin, à l’Autonomie. Dans un premier temps, nous avons repris quelques uns des écrits qui étaient parus dans le hors série Ekaitza du 9 mai 1993 et qui accompagnaient, en notes annexes, le texte de l’Avant-projet d’Autonomie, élaboré et diffusé en avril de cette même année par l’organisation Iparretarrak. Il s’agit d’articles ou de textes extraits d’ouvrages de spécialistes des questions concernées et dont, bien entendu, nous citons les références. Cette semaine, nous vous proposons un développement sur le concept de :

L’autodétermination

L’autodétermination est un principe politique; c’est aussi un droit inscrit dans la Charte des Nations unies. Il est généralement admis que les expressions « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » et « droit à l’autodétermination », tout en se prêtant à des distinctions théoriques, sont en pra­tique équivalentes.

Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes a été un des thèmes politiques fondamentaux sous-jacents de la Révolution française. Ce concept rema­nié en « principe des nationalités » a eu un rô1e important dans la formation des États européens au XlXéme siècle. Il conjugue ainsi deux notions : le prin­cipe des nationalités et l’idée démocratique. Le rattachement de Nice et de la Savoie à la France par plébiscite (on parlerait aujourd’hui de référen­dum) en 1860 en est un exemple réus­si. Il implique, d’une part, que les créations d’États et les remaniements territoriaux doivent être décidés par les populations concemées et, d’autre part, il établit le droit pour la population de chaque État de choisir librement son régime politique.

Dans la mesure ou l’autodétermina­tion est devenue le principe juridique du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et non plus seulement le prin­cipe politique des nationalités, elle exprime plus l’idée d’un peuple se pre­nant démocratiquement en charge que celle d’une homogénéité nationalitaire sous-tendue par un déterminisme historique.

Le principe d’autodétermination avait été mentionné dans les « quatorze points » du Président Wilson (USA) à l’issue de la Première Guerre mondiale comme principe à suivre pour le règlement de la paix, mais c’est la « Char­te des Nations unies » qui en fait un prin­cipe juridique lié à la notion de « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » (articles 1&2 et article 55).

Ses rédacteurs entendaient condamner par là surtout la domination de l’Allemagne nazie sur l’Europe et non pas tellement l’existence de relations coloniales. Ce n’est que plus tard que ce principe est devenu un des principes fondamentaux du droit international en constituant le support juridique de la décolonisation.

Dans ce contexte, ce principe a été ef­fectivement appliqué, mais des difficultés existent quant à sa mise en oeuvre et une incertitude demeure quant aux titulaires du droit et aussi au contenu même du droit. Les solu­tions sont différentes suivant que le droit des peuples à disposer d’eux mêmes est invoqué au profit de peuples déjà constitués en État ou de peuples non encore constitués en État. Ces difficultés se retrouvent dans les débats juridiques internationaux ou internes. En effet, les constitutions modernes contiennent des dispositions qui ont un rapport avec le droit à l’autodétermination sans davantage apporter sur le plan interne les réponses que demande la mise en ceuvre de ce droit.

Un principe controversé

En droit international, la portée réelle du principe de l’autodétermination a soulevé des controverses. Mais ces discussions sont maintenant dépassées par le droit positif adopté dans le cadre des Nations unies. Le texte le plus formel à cet égard est certainement l’article 1 des deux pactes internationaux des droits de l’homme qui dispose que « tous les peuples ont le droit à disposer d’eux mêmes ». Adoptés en 1966 par l’Assemblée générale des Nations unies, ces pactes sont entrés en vigueur en 1976.

Cette entrée dans le droit positif a été consacrée par la Cour internationale de justice, dans son avis de 1971, relatif à la Namibie, mais surtout dans celui de 1975, relatif au Sahara occidental. Elle a constaté « la validité du principe d’autodétennination en tant que droit des peuples ». Ce faisant, la Cour ne fait ainsi qu’exprimer une conviction générale à valeur coutumière dégagée par l’assemblée générale des Nations unies dans de nombreuses résolutions.

De ces textes se détachent deux déclarations fondamentales, celle relative à l’octroi de l’indépendance aux pays et peuples coloniaux (résolution 1514 [XI] du 14 décembre 1960) et celle relative aux principes du droit international régissant les relations amicales et la coopération entre les États (résolution 2525 [XXV] du 4 novembre 1970). Tous ces textes laissent cependant subsister une lacune fondamentale en ce qu’ils ne précisent pas ce qu’il faut entendre par « peuple », et laissant donc entière la question des bénéficiaires du droit ainsi consacré. Faute d’une définition, le contenu de la notion doit donc être cherché dans les conditions de son usage, c’est-à-dire dans la fonction pratique qu’on fait servir au droit des peuples à l’autodétermination. Et cela est fondamentalement tributaire des rapports de forces internationaux.

Une lecture restrictive

Une constante cependant est à relever : le droit des peuples à l’autodétermination n’implique pas la reconnaissance du droit à la sécession, ni à la rupture de l’intégrité territoriale. Notamment se trouve rappelé le principe de l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation. En conséquence, il faut éviter toute formulation du principe qui élargirait sa portée et le rendrait applicable à des peuples faisant déjà partie d’un État indépendant.

La pratique des Nations unies du droit des peuples à l’autodétermination définit deux types de bénéficiaires : les peuples coloniaux et les peuples soumis à une domination étrangère. Les peuples coloniaux sont ceux visés dans la déclaration de 1960. Dans la déclaration de 1970, les Nations unies ont pris en plus en compte la situation des peuples opprimés tels que le peuple palestinien ou les peuples d’Afrique australe soumis à l’apartheid. Elle a donc sorti l’application du droit à l’autodétermination de l’hypothèse de la domination coloniale classique pour l’élargir aux peuples en lutte contre « une emprise, une domination et une exploitation étrangère »

Les résultats seront considérables : 59 territoires sous tutelle et territoires non autonomes ont obtenu l’indépendance. La manière dont les populations se sont exprimées a varié : soit la volonté du peuple s’est manifestée par son adhésion de fait à l’action du mouvement de libération nationale, soit elle s’est exprimée par voie de plébiscite ou un autre mode de consultation. C’est ainsi que dans le cas de l’indépendance de l’Algérie, le général de Gaulle, tout en négociant l’accession à l’indépendance avec le GPRA (Gouvernement provisoire de la République algérienne), a tenu a organiser un référendum. Ce faisant, il prenait peut-être en considération les règles du droit international mais il tenait compte surtout des exigences de la Constitution française. Celle-ci contient en effet des dispositions relatives à la libre détermination des peuples, essentiellement en raison de l’existence de possessions coloniales.

Mais la constitution d’autres États contient des références semblables, en dehors du contexte colonial, comme, par exemple, celle de la défunte Union soviétique. Et, à vrai dire, tout État est d’une certaine façon amené à prendre position sur la question de la liberté des peuples, puisqu’il s’agit pour lui de répondre à la question d’un éventuel droit à la sécession. La constiturion soviétique de 1936 reconnaissait formellement le droit à la sécession aux Républiques
fédérées; droit fictif en réalité, en raison de la monopolisation de la vie politique par le Parti Communiste. C’est l’effondrement du système stalinien qui a soudain donné consistance à cette reconnaissance du principe autorisant non seulement les États baltes mais également d’autres Républiques à proclamer leur souveraineté et à revendiquer leur indépendance en 1990. On pourrait faire des remarques semblables à propos de la Tchécoslovaquie et de la Yougoslavie (proclamation par la Slovénie de son indépendance le 23 décembre 1990).

Les exigences de la constitution française

La constitution française de 1958 avait prévu dans son préambule de laisser le choix aux territoires d’outre-mer (TOM) de leur avenir politique. Les TOM ayant approuvé la Constitution de 1958 pouvaient devenir des départements d’outre-mer (DOM) ou des États membres de la nouvelle « Communauté » (sorte de Commonwealth à la française) ou rester des TOM. Ainsi, après la promulgation de la Constitution de 1958, la République française
était formée de façon « indivisible » de départements, de communes et des TOM; seuls les États membres de la Communauté pouvaient changer de statut.

Le droit fut vite dépassé par les faits; à quatre reprises des parties intégrantes de la République française en sont sorties. Des problèmes ont dès lors été soulevés à propos de l’interprétation de l’article 53 de la Constitution, la question étant de savoir si le droit d’autodétermination avec son corollaire le droit de sécession existe au sein de la République française. Selon cet article (alinéa 3) « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentemenl des populations intéressées », mais les modalités de l’expression du consentement populaire ne sont pas précisées. Sous la Véme République elle s’est effectuée par référendum (pour l’Algérie le 1^er juillet 1962, pour les Comores le 22 décembre 1974, pour Mayotte le 8 février 1976, pour Djibouti le 19 mars 1967 et le 8 mai 1977, et les accords Matignon du 26 juin 1988 en prévoyaient un pour la Nouvelle-Calédonie en 1998). Quant aux « populations » visées par l’alinéa 3, ont pourrait considérer qu’il s’agit de tous les fran­çais, puisque la République est « indivible ». En fait, (à part l’Algérie, qui est du reste particulier) la pratique fran­çaise lors des scrutins d’autodétermi­nation retient que les populations intéressées sont uniquement les habitants du territoire concerné.

Droit à la sécession ?

Mais surtout l’application de l’article 53 alinéa 3 pose le problème de la compatibilité du principe de l’indivisibilité de la République et de l’exer­cice à l’autodétermination. Cette application conduit à considérer que cet alinéa concerne non seulement les ces­sions mais aussi les sécessions. C’est le sens de « la doctrine Capitant’, du nom des pères fondateurs qui ont inspirés la constitution de la V^éme Répu­blique, formulée en 1966 à propos de l’autodétermination de Djibouti. Pour René Capitant, le droit de sécession est limité aux TOM et à certaines conditions. Pour d’autres auteurs, il est d’application générale et la déci­sion du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1975 à propos des conséquences de l’autodétermination des Iles Comores les a conforté dans ce point de vue. Ces analyses ont soule­vé de vigoureuses oppositions : des parlementaires ont fait valoir que cet­te utilisation de l’article 53 pour per­mettre l’indépendance d’un TOM ris­quait d’être un précédent pour une éventuelle sécession de départements métropolitains.

En réalité, l’accession à l’indépendan­ce des TOM doit d’abord être compri­se en termes politiques comme un problème de décolonisation auquel la problématique de la sécession n’est guère applicable. La pratique française à cet égard n’a fait que s’aligner sur les exigences de la pratique internationa­le de la décolonisation. Il en irait tout différemment dans le cas d’une re­vendication à l’indépendance de la part d’une entité métropolitaine com­me par exemple le Pays Basque ou la Corse. Il s’agitait alors véritablement d’un problème de sécession.

En définitive, la pratique interne des États est en harmonie avec la pratique intemationale. Le système internatio­nal peut s’accommoder des exigences démocratiques qui s’expriment par le concept d’autodétermination. Au nom de ta stabilité, il refuse d’en tirer l’ul­time implication logique qui consisterait à reconnaître un droit de séces­sion dont la mise en œuvre soulève, certes, des questions théoriques et pratiques considérables.

Article de Patricia Buirette, in Dictionnaire constitutionnel, Presses Universitaires de Fran­ce, Paris 1992.